徐晓林

 

       （2007年澳门公务员学位教育国际研讨会上的发言）

2005年Accenture发布第四次电子政务研究报告。这次报告一共采访了北美、欧洲和亚洲22个国家，140个高级官员。Accenture根据电子政务的成熟级别将所有的国家，分为五个级别。第一个级别是成熟度最低的，它仅仅提供了有限的基本的信息。第五个级别是最高的级别，提供全面而完整的事务服务。根据Accenture公司最新调查，亚太地区部分国家的电子政务发展情况如下：

加拿大的电子政务水平属于第五级别；新加坡、美国、澳大利亚的电子政务水平属于第四个级别；日本、马来西亚的电子政务水平位于第三个级别。在网络服务和电子政务成熟度上，加拿大名列第一，新加坡第二，美国第三，这三个都是亚太地区的国家。

但亚太地区除美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国、日本、马来西亚之外，其他大多数国家发展电子政府的环境十分薄弱，许多国家的发展都处于全球最低水平。加拿大、新加坡、美国居全球领先水平。韩国的电子政府因为实施了在线事务处理（如实施的反腐败的电子政府工程）而格外引人注目。日本有着雄厚的信息基础设施及人力资源，但其电子政府实施并未达到预期的目标，政府中的官僚作风等问题一直困扰着该国电子政府的发展。马来西亚近年来电子政府发展迅速，印度因为信息技术基础不错，并拥有大批IT人才也积极向前推进。整体来看，亚太地区电子政务的发展在政府网站、信息通讯技术（ICT）基础设施、人力资本等方面的平均水平仍处于全球较低水平。

    （一）加拿大

据加拿大ACCENTURE公司2005年4月8日宣布，该公司对各国电子政务服务进行的最新研究评估结果显示，加拿大在评分表上遥遥领先于其他国家。这是加拿大连续三年在电子政务上排名世界第一。该公司根据客户关系管理、电子政务的“成熟度”等多项指标对22个国家和地区政府的电子政务水平进行了研究及打分，结果加拿大为71.3分（百分制），比排在第二名的新加坡整整高出15个百分点，不但连续三年蝉联世界第一，还拉开了与第二名之间的差距。去年加拿大和新加坡之间仅相差2分。在这22个国家中，南非得分最低，仅为13.7分。根据研究结果，该公司把各国的电子政务水平分为五级。只有加拿大一个国家处于最高级别五级。研究表明，加拿大政府之所以客户服务做得如此优秀，是因为它采取了独特的服务视角、方法，并提供了集成的政府服务平台和提供了网络服务的交叉代理。这给客户提供了多个通道，方便地进行交互。加拿大是第一个把公民和企业放在战略中心位置的国家，在加拿大，电子政务不是一个单纯的项目，通过它的建设和完善，政府各部门的服务都在发生巨大转变。   

加拿大政府在1999年提出，到2004年实现政府所有的信息和服务全部上网的宏伟目标。如今，这一目标已经基本实现。“政府在线”战略的五大要素：实现对关键客户的主要政府服务的电子化。联邦政府的部门和机构的近200项重要的政府服务作为电子化的候选；建立一个通用的基础平台。其主要用来为的、电子政府提供必须的认证和安全服务，同时为政府部门和机构提供一个雄厚的电子交易平台，支持一体化服务的传递。制定最及时、统一的法规政策和标准体系。该标准涉及隐私、安全、身份认证、信息管理和采购工具；建立相关评估体系衡量居民和企业对电子服务的期望。其能实现以客户为中心的服务传递，同时，对国家的电子政府发展做出评估。引进企业模式的人力资源管理，为政府部门实现电子服务传递，提供所需的技能培训、招聘和挽留政府公务员。

（二）美国

2005年Accenture发布第四次电子政务研究报告中，在网络服务和电子政务成熟度上，美国排名第三。Accenture根据电子政务的成熟级别将所有的国家，分为五个级别。第一个级别是成熟度最低的，它仅仅提供了有限的基本的信息。第五个级别是最高的级别，提供全面而完整的事务服务。美国属于第四级别。

美国是较早致力于推动电子政务的发展的国家，也是电子政务最发达的国家之一。美国电子政务已经进入了全面发展阶段，突出表现有“网站多、内容全、网连网”三个特点。2003年全美政府网站超过22000个，可以搜索到的分站点超过5100万；虽然美国电子政务还不能取代传统的政务模式，但其打破地域、时间限制的种种特点正在展现出无与伦比的优势，为美国政府完善职能、提高效率、降低成本起到了明显的作用。

FirstGov是美国的“第一政府网站”。其在2000年9月22日开通，市民可以从这一单一窗口获得大部分的政府信息和服务，同时也是公众反馈的第一通路。所有美国州政府都允许FirstGov搜索链接它们的政府网站。FirstGov是美国电子政府的形象标志和服务窗口，它把美国电子政府绘成了一张网上交通网。只要进入了这个网站，就等于连通了整个美国的电子政府，它会根据你的需要，带你进入相应的政府网站。

美国政府通过制定电子政务政策性文件和健全法律法规体系为电子政务提供保障。据统计，美国共颁布了与电子政务有关的法律法规32部。其中最主要的有1993年政府绩效法、1994年联邦采购简化法、克林格-科恩法（信息技术管理改革法和联邦采购改革法）、1998年政府文书工作消除法、2002年的电子政府法等。此外，还包括总统令和备忘录27项，预算和管理办公室制定的有关电子政务文件31个等，内容涵盖美国电子政务的战略、管理、资金、资源、安全、隐私保护、采购等诸多方面，为开展电子政务提供了较为完备的法制保障。

企业化电子政府是美国电子政务发展的战略选择，企业化政府能创造一种为顾客或类似于委托人提供的完整的在线服务。在主要理念有：以公民为中心，便于使用，业务流程转变、较低的成本和复杂性、投资回报率、兼容性、企业化的解决方案、绩效型、责任性、及时到市场、核心竞争力。

（三）中国大陆

2004年《互联网实验室》的调查表明，中国大陆电子政务建设逐步深入，互联互通浮出水面，整合集成成为主流趋势；电子政务朝纵深推进，发达地区电子政务已经取得一定成效，中等发展地区开始稳步推进电子政务，相对不发展地区，开始有相对较大的动作，电子政务立法开始推进、各地开始思考规范化道路，先行者的政务公开取得一定成效。

2005年10月1日中国中央政府门户网站试开通。中央政府门户网站是国务院和国务院各部门，以及各盛自治区、直辖市人民政府在国际互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台。网站开设“今日中国、中国概况、国家机构、政府机构、法律法规、政务公开、工作动态、政务互动、政府建设、人事任免、新闻发布、网上服务”等主要栏目，发布政务信息和数据资料，方便公众了解国家法律法规和重大决策，同时面向社会提供与政府业务相关的服务，逐步实现政府与企业、公民的互动交流。网站试开通期间，先推出中文简体版和中文繁体版。

    中国目前正在全面构建《国家电子政务总体框架》，其目标是到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。 当前，中国电子政务的公共服务水平显著提高，电子政务逐渐成为公众获取公共服务，参与政府决策，监督政府的有效渠道。如，据宜昌日报报道，2005年11约16日宜昌“人大网议”正式开通后，宜昌市不定期地开展“人大网议”日活动，邀请市人大常委会组成人员和市人大代表作为聊天嘉宾，与网民进行网上直接交流,代表在网上与网民议政，利用网络了解民情。

　　（五）新加坡

2005年Accenture发布第四次电子政务研究报告中，在网络服务和电子政务成熟度上，新加坡排名第二。Accenture根据电子政务的成熟级别将所有的国家，分为五个级别。第一个级别是成熟度最低的，它仅仅提供了有限的基本的信息。第五个级别是最高的级别，提供全面而完整的事务服务。新加坡属于第四级别。该公司根据客户关系管理、电子政务的“成熟度”等多项指标对22个国家和地区政府的电子政务水平进行了研究及打分，新加坡为56.3分（百分制）。

     提高政府绩效、以“客户”为中心、一站式服务、方便百姓办事，是各国电子政务的共同目标。要实现这些目标，就需要从职权划分、工作机制、信息沟通、资源共享等方面加强部门之间的协调配合，使各个部门既职责分明又协同行动，实现无缝隙和协作一致的政府管理和公共服务体系。下面依据各国政府已有的电子政务规划和电子政务发展的现状出发，对未来几年内亚太地区电子政务发展的走势做一个预测。

     （一）资源整合、服务整合，实现信息资源共享，打造一体化的协同电子政务是未来各国发展电子政务的重点。

     目前，亚太地区电子政务发展的主要瓶颈是中央政府和地方政府之间、同级政府各职能部门之间不能共享应用系统和信息资源。过去政府和企业开发的各种应用系统都是解决具体的独立应用，虽然解决了很多现实问题，但是距离信息资源的价值实现还有很大的差距，形成了若干“信息孤岛”，成为进一步信息化的障碍。同时，跨地区、跨政府职能部门的协同办公等应用需求越来越强烈。解决这些问题的有效途径就是通过资源整合、服务整合，实现信息资源共享。

    资源共享是人类追求已久的美好理想，它是在充分重视个体潜力展现的同时，特别强调合作，减少资源的浪费与冲突。未来几年，电子政务的资源整合、服务整合的步伐将加快，力度将加大，建设一体化的协同电子政务系统将成为亚太地区电子政务发展的趋势之一。电子政务发展处于领先地位的亚太地区的国家已经在这方面做了大量的工作，其他国家必然会在这个方面逐渐加强。

如美国由于各个部门各自为政的信息化发展，使得政府机关的信息系统越来越复杂。为扭转这种状况，克林顿于1993年开始着手整合政府机关的信息系统基础设施。美国“政府信息技术推动小组”提出“政府信息服务基地”（Government Services Information Infrastructure）的概念，其目的是把分散在不同部门的信息系统整合起来，使政府拥有共同的信息平台。使用政府信息服务基地后，部门之间不必要的重复可以大大减少，行政管理和预算局在1995年4月提出了“关于综合部门数据中心”的指示，目的是消减数据库的数量，降低成本。澳大利亚政府在1997年正式颁布了国家电子政府发展战略——“政府在线战略”，联邦政府的核心目标是“开发更多、更好的一体化电子服务”，打破政府部门在行政权限和组织机构上的屏障，以公民、企业的需求为中心为他们提供所需的服务。澳大利政府通过实施“统一的电子政府”来实现这个目标。“统一的电子政府”旨在一个联邦制的政府管理体制下建立一个共同的结构体系。

加拿大政府在2003年实施了共享的行政服务模型项目。其将所有的政府部门纳入到一个体系中来，加强政府各部门的合作，通过各级政府跨职能、跨权限的协调，实现整体的目标，向公众传递无缝隙集成的电子服务。加拿大政府关注的是一个整体规划的电子政府，而不是各职能部门“各自为政，一哄而上”，关注的是共享服务而不是重复建设。

   （二）电子政务的公众服务功能进一步完善和加强，电子社区、电子民主将成为电子政务建设的热点领域。

　　经过几年的发展，各国电子政务的基础网络建设已经取得了很大的进展，关键是如何充分利用和发挥好这些信息系统的功用，为企业和民众服务。全面打造服务型政府的重要理念将贯穿在各国电子政务建设过程中，各国在未来会把为公众提供一个无缝隙的在线服务与事务处理作为电子政务建设的重要努力方向，“一站式”服务将成为电子政务的主要服务模式。如今，加拿大是唯一能提供全面而完整的事务服务的国家，这将是所有国家电子政务建设的方向。

（三）政府组织机构改革进一步深入，政府工作流程再造和业务重组将成为未来电子政务发展的重要方面。

而电子政务要求以事务为中心，进行“一站式”的服务，所以，实施电子政务必然会对传统的政府行政方式带来挑战。传统的政府组织结构是条块分割，由纵向层级制和横向职能制构成，是政府自上而下地统一划分管理层次和管理职能幅度。传统政府业务部门的设置是按职能划分的，如财务、计划、工商、税务等。公务的办理也是由当事人到每个部门逐一申办。政府部门工作人员也习惯于这样一套规范的行政方式。而电子政务将在网上构建一种新型的信息传播模式，需要的是一种完全开放的矩阵式、网络式的组织结构。电子政务要求以事务为中心，进行“一站式”的服务。所以，实施电子政务必然要求对原来的组织结构、工作流程进行变革。随着电子政务的发展逐渐步入更加高级的阶段，必然要求对政府组织机构、业务、工作流程进行深层次的调整，为电子政务的进一步发展扫清障碍。如美国电子政务特别工作组对28项政府业务（如消费者保护、税收、保险、采购、物流等）进行的调查发现，平均有19个政府部门（共考察了30个政府部门）在处理同一项业务，如果一个社区要申请经济发展许可证，那就需要填写多个政府部门的1000多个表格，每个表格都包含类似的内容，给居民、企业和公务员带来不必要的负担。当然美国在实施电子政务的过程对政府进行了大刀阔斧的改革。1992年至1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多项规定。

新西兰政府在发展电子政务的过程中把政府自身的变革作为重要策略之一。为了实现信息、服务的发送和政府工作程序的日益一体化，新加坡对政府机构本身的运作方式和政府服务的提供方式进行重新塑造，消除传统结构、中央与地方政府、政府部门与私营部门等非政府组织及个人的界限，使得公共部门以单一化和一体化的组织形式运转。

（四）消除“数字鸿沟”将成为电子政务建设的重要任务。

 一方面，亚太地区各国之间有着较大的数字鸿沟。根据2005年1月19日发布的中国互联网络信息中心《第十五次中国互联网络发展状况统计报告》，截止到2004年12月31日，中国大陆的互联网网民数量达到9400万，上网计算机数达到4160万。据悉，截至2004年12月，美国为68%，韩国为62%，日本为52%。全球互联网用户为8.1亿，平均普及率是12.7%。而中国的网民普及率约为7.2%，不仅远远低于发达国家50%以上的普及率，而且低于全球平均普及率。可见，发达国家相比，包括中国在内的一些发展中国家的互联网用户普及程度仍然较低，存在着巨大的国际数字鸿沟。

另一方面，各国内部同样存在着较大的数据鸿沟，突出表现在不同地区之间、城市与乡村之间、中老年人与青少年人之间以及不同的行业和人群之间。如中国存在着巨大的地区数字鸿沟。根据同期公布的香港、澳门互联网统计报告，香港地区网民数330万，占总人口的51%，家庭上网普及率达到70%，其中香港网民90%以上使用宽带上网。澳门地区网民20.1万，占总人口的46%，家庭上网普及率达到59%。在中国大陆，从网民所占人口比例来看，超过10%的只有5个省和直辖市，主要集中在东部地区，其中北京最高，达到27.6%，其后依次为上海25.8%，天津19.1%，广东14.9%，浙江11.4%，不到5%的却有10个省和自治区，主要分布在中西部地区，其中贵州最低，达到2.5%，其后依次为西藏2.6%，河南3.2%，安徽、江西、青海3.7%，内蒙古3.9%，甘肃4.6%，湖南、云南4.7%。

可见，数字鸿沟已经成为电子政务发展的绊脚石，在未来各国政府都将采取各种措施消除或缩小数字鸿沟。如韩国在2001年2月16日颁布实施了《缩小数字鸿沟条例》，旨在提高弱势群体对互联网的使用。

   （五）网格技术在电子政务领域的应用将逐渐得到推广。

网格计算被视为下一代的因特网。它是为了快速应对不断变化的经济环境，同时迅速 响应用户和市场需求的变化，随着互联网技术的迅速发展及相关标准的形成应运而生的。网格计算旨在使今天不同的网络和包括数据、计算能力、存储、应用等在内的计算资源发展成为整合、无缝集成的计算环境，从而将一系列分布式计算资源组合成为一台单一的虚拟的大型计算机。通过使用一组开放标准和协议，网格使各组织机构能够通过全球互联网或自己的内部网获取和分享数据、处理能力、存储和其它异构的计算资源。它有助于提高技术资源的使用率，并可促进创建低成本、灵活、具有适应变 化能力的信息化基础设施。

网格计算是一种功能强大的技术，更是一种事半功倍的成本结构。简而言之，网格计算是一种新型的、以服务为导向的架构。通过一些网格开放标准的使用，这种架构可以在互联网或专网内融合各种异类的IT系统，并支持分布式的计算。正如电力网为千家万户供电一样，网格计算的核心是实现跨整个企业、政府或工作组的资源的虚拟共享、管理和访问，无论这些资源的运行特点如何，用户也无需关心这些资源在哪里。这种资源的虚拟可以使相关人员迅速获得所有必需的访问、数据和处理的能力，使其能够解决复杂的业务问题、进行计算密集型的研究和数据分析，以及实时进行交易。这样，网格就可以帮助企业和政府突破今天技术基础设施的限制。

在亚太地区已经有政府和组织利用网格计算技术，来协同共享多方面的资源，提高事务处理的效率，并降低成本。例如美国华盛顿特区的应急指挥系统就采用了网格计算技术，以逐步实现华盛顿特区所在的三个州的消防、警察、交警、救护等的相关部门之间异地数据库和异类信息系统的共享与协作。该系统可以使超过40个地方、州和联邦政府部门的官员和其它被授权的应急人员在突发事件时通过无线上网的方式获取不同政府部门的数据，并进行实时的联络，从而帮助这些“第一响应方”和负责公共安全的官员及时做出相关的决策。

2003年7月，上海市政府与IBM中国公司签署了网格计算合作谅解备忘录。IBM将根据网格计算的发展现状和趋势，结合上海经济和信息化建设的实际需求和发展战略，为上海城市网格建设制定发展目标、战略和实施计划，并为上海培养高级的网格软件应用开发人才。这样，IBM将借助网格计算技术和服务来推动上海市政府的电子政务建设，这也是中国大陆利用网格计算技术推动电子政务发展的先例。

     提高政府绩效、以“客户”为中心、一站式服务、方便百姓办事，是各国电子政务的共同目标。而公务员是实施这一目标的主体，公务员的自身素质是这一目标能否实现的基础保障。随着亚洲电子政务的不断发展，一体化的协同电子政务、电子社区、电子民主、知识管理等逐渐成为电子政务发展的新趋势。亚洲各国公务员须不断学习，才能跟上电子政务发展和建设的步伐。反过来，公务员的教育须适应不断发展的新环境和新技术，适应不断发展的电子政务。

（一）公务员教育应重视向公务员灌输电子政务模式下，新型的政府管理理念和管理模式。电子政务本身是一场政府管理体制的变革，电子政务的目标就是通过政府业务重组，工作流程的再造，政府信息资源的整合，实现政府信息资源共享、交互式网上协同办公。20世纪80年代以来，在信息技术的冲击下，戴维·奥斯本，特德·盖布勒提出了“重塑政府”（Reinventing Government）或“再造政府”（Reengineering Government）的口号。[i]拉塞尔 M 林登提出了“首先再造，然后自动化”，“引入先进的技术可能非常有用，然而在重新设计过程之前，它并非时时处处都有用”[ii]。他提倡把政府建设一种没有时间、空间限制的且流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的“无缝隙组织”[iii]。他们都强调通过信息化的手段来推动政府的变革，强调政府的服务职能，强调为公民提供服务时的速度。他们试图建立一个虚拟的政府，为政府顾客提供平滑的、连续的、及时的优质服务。可见，电子政务是对传统政府的全面革新，通过公务员的教育，应让公务员认识到在电子政务环境下：（1）在政府组织结构上由传统的金字塔式的层级结构向扁平化发展；（2）在管理模式上，由高度集权向民主化方向发展；（3）在管理理念上逐渐形成“以公民为中心”的理念，强调为公民提供及时、优质的服务。同时，公务员教育须让公务员了解和掌握最新的公共管理研究成果，将学术界的成熟思想逐步引入到公共管理实践中，推动政府组织自身的变革，及政府管理方式的革新。

（二）公务员信息能力应成为公务员教育和培养的重要内容。

     电子政务是基于信息技术的政府新型管理模式。信息技术的充分发展和广泛应用是电子政务发展的基础。公务员是电子政务规划、建设和应用的主体，公务员的信息技术水平直接关系到电子政务建设的成败和效益。由此可见，现代公务员教育必须重视公务员信息技术能力的培养。在电子政务环境下，公务员的信息活动一般包括四个方面的内容：公务员应用信息技术实现政府信息的采集、加工、存储、传递活动，我们称之为公务员信息资源管理过程；公务员应用信息技术实现政府社会管理、经济调节等管理职能的活动，我们称之为公务员信息应用过程；公务员应用信息技术实现政府公共服务职能的活动，我们称之为公务员信息服务过程；公务员应用信息技术进行自我革新的活动，我们称之为公务员信息革新过程。可见，根据公务员信息能力在公务员信息活动中的不同表现，可以将公务员信息能力划分为公务员信息资源管理能力、公务员信息应用能力、公务员信息服务能力、公务员信息革新能力。公务员信息能力培养和提高要从公务员信息资源管理能力、公务员信息应用能力、公务员信息服务能力、公务员信息革新能力等四种能力的培养着手，是一种综合能力的培养。公务员信资源管理能力是公务员信息能力的基本内容，是实现其他三种能力的基础；公务员信息应用能力、公务员信息服务能力是公务员信息能力的最终体现；公务员信息革新能力是公务员信息能力不断得到改造和提升的保障。

（三）知识管理将成为电子政务的重要功能，知识管理能力是未来公务员必备的素质之一。

随着技术的日益更新，各种新理念、新趋势、新方式层出不穷，电子政务模式下的政府必须是一个具有持续学习能力、能自我发展的完善的政府。未来电子政务的发展不会局限于信息管理或事务处理了，而是希望通过信息技术手段提高政府部门的知识搜集、分析、传递和利用能力，将知识管理与政务业务流程紧密结合，为政府提供知识库，从而提高政府整体的管理水平和效率。知识管理就是通过采用信息技术及其系统支持和激励机制，以及设计、构造良好的组织文化和组织形式，发掘固有知识、引导知识更新，实现知识共享，并通过对共享的知识进行有效应用，最终提高组织的竞争力，实现组织的可持续成长。从业务的角度看，知识管理可让组织做出快速、信息充分的、有效的决策，一般满足持续发展的组织的要求；从技术角度看，知识管理为获取、转化、分析、再利用、发布这些基于组织内外部信息的知识，提供系统和体系框架。政府要实现知识管理，必须建立提高公务员的知识管理能力和水平，在未来的公务员教育中必须把知识管理能力的培养和提高放在非常重要的位置。 

（四）科学决策能力的提高应成为未来公务员教育的重要目标。

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